花國紅1李明路2田明中1
1中國地質(zhì)大學(xué)北京 1000832 國土資源部地質(zhì)環(huán)境司北京100812
摘要：中國地質(zhì)公園的建設(shè)實(shí)踐表明，建立地質(zhì)公園是有效保護(hù)地質(zhì)遺跡資源，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、開展地學(xué)科普、帶動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的有效途徑，同時(shí)，也是我國地質(zhì)工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)新舉措。本文試圖從法律的角度對如何進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)公園的管理和建設(shè)，促進(jìn)地質(zhì)公園的健康發(fā)展進(jìn)行分析，提出地質(zhì)公園法制化管理的思路。
關(guān)鍵詞：地質(zhì)公園法制化 管理思路
1 我國地質(zhì)公園發(fā)展的狀況
地質(zhì)公園(Geoparks)是由國際教科文組織(UNESCO)在開發(fā)“地質(zhì)公園計(jì)劃”可行性研究中創(chuàng)立的新名稱。
我國以法律形式正式出現(xiàn)“地質(zhì)公園”這一名詞是在原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》中。
地質(zhì)公園是以具有特殊地質(zhì)科學(xué)意義、稀有的自然屬性、優(yōu)雅的美學(xué)觀賞價(jià)值，具有一定規(guī)模和分布范圍的地質(zhì)遺跡景觀為主體，融合自然景觀和人文景觀并具有生態(tài)、歷史和文化價(jià)值，以地質(zhì)遺跡保護(hù)，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化教育和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，為人們提供具有高品味的觀光游覽、休閑度假、康療保健、科學(xué)研究和科普教育的場所，同時(shí)也是地質(zhì)遺跡景觀和生態(tài)環(huán)境的重要保護(hù)區(qū)，是地質(zhì)研究與普及的基地。
我國地質(zhì)公園的建設(shè)和發(fā)展在各級政府和社會(huì)各界的關(guān)心和支持下，在短短幾年，得以迅速發(fā)展，目前，已建成138個(gè)國家地質(zhì)公園，18個(gè)世界地質(zhì)公園，還有相當(dāng)一批省級地質(zhì)公園，形成了從世界到國家至省的較完善網(wǎng)絡(luò)體系。我國地質(zhì)公園體系建設(shè)在世界上居于領(lǐng)先地位。
由于地質(zhì)公園是近幾年發(fā)展起來的新事物，在地質(zhì)公園的建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中也出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，現(xiàn)行的相關(guān)管理辦法和制度已難適應(yīng)地質(zhì)公園建設(shè)發(fā)展和管理的需要，亟待法律化、制度化來規(guī)范地質(zhì)公園的管理，促進(jìn)地質(zhì)公園的健康發(fā)展。
2 我國地質(zhì)公園建設(shè)和管理中出現(xiàn)的主要問題
2.1 缺乏強(qiáng)有力的法律保障
地質(zhì)公園走上制度化、規(guī)范化的軌道必須要有強(qiáng)有力的法律作為保障手段，這也是美國、日本等發(fā)達(dá)國家在建設(shè)管理國家公園、自然保護(hù)區(qū)方面的成功經(jīng)驗(yàn)。
我國憲法對保護(hù)自然資源有明確規(guī)定,環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、野生植物保護(hù)條例、文物保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例及其他相關(guān)法律法規(guī)和一些省市部委的條例規(guī)章, 都有一些保護(hù)地質(zhì)遺產(chǎn)（地質(zhì)公園）的相關(guān)內(nèi)容, 但沒有一部獨(dú)立完整的國家級地質(zhì)公園法律。
原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布了《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》，但就法律效力而言缺乏全國性、權(quán)威性，而有一些地質(zhì)公園所在地的縣級人大制定了相關(guān)的地質(zhì)公園保護(hù)規(guī)定，但由于立法層面低，管理層面較窄，效果也不明顯，還有少數(shù)省級國土資源行政管理部門出臺了地質(zhì)公園管理?xiàng)l例也不具有普遍意義?？傊?，目前明確地質(zhì)公園保護(hù)、建設(shè)和管理的完整法律文件目前仍然缺乏，立法滯后的局面亟待改變。
2.2 地質(zhì)公園管理體制有待更新
根據(jù)國家地質(zhì)公園建設(shè)要求，地質(zhì)公園應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，但是我國許多地質(zhì)公園所在地同時(shí)是自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)有些甚至是世界自然遺產(chǎn)地，它們各有一套管理制度和方法，這些不同類型的保護(hù)區(qū)在空間上多有重疊，不可避免地出現(xiàn)了管理目標(biāo)的混亂和不同管理機(jī)構(gòu)間的利益沖突，如經(jīng)濟(jì)效益好的景點(diǎn)景區(qū)出現(xiàn)多頭管理，經(jīng)濟(jì)效益不好的景點(diǎn)景區(qū)則出現(xiàn)無人管理等現(xiàn)象。地質(zhì)公園管理人員素質(zhì)有待提高，導(dǎo)游人員地學(xué)知識缺乏，工作人員素質(zhì)不高。
2.3 缺乏地質(zhì)公園建設(shè)的評估和監(jiān)督機(jī)制
我國目前已經(jīng)批準(zhǔn)的138家國家地質(zhì)公園中，還有一部分地質(zhì)公園沒有完成揭碑開園工作，有些地方政府和一些單位有重申報(bào)、輕建設(shè)的現(xiàn)象，這些歸咎為地質(zhì)公園缺乏完善的評估和監(jiān)督機(jī)制。
2.4 宣傳促銷力度不夠
地質(zhì)公園的作用除有效保護(hù)不可再生的地質(zhì)遺跡外，還要通過地質(zhì)旅游來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，地質(zhì)公園作為一種旅游產(chǎn)品也存在宣傳促銷的問題。目前，我國的地質(zhì)公園都沿用傳統(tǒng)的旅游促銷方式，收效甚微，很多地質(zhì)公園都沒有結(jié)合自身的地質(zhì)遺跡景觀的特點(diǎn)來制定一套吸引游客的旅游方式，利用互聯(lián)網(wǎng)促銷建立地質(zhì)公園網(wǎng)站的很少，即使建立了地質(zhì)公園網(wǎng)站，也因形式單一、內(nèi)容更新緩慢而不受歡迎。
3 地質(zhì)公園規(guī)范化管理的主要對策
3.1 開展地質(zhì)公園調(diào)查和評價(jià)
我國是世界上地質(zhì)遺跡資源比較豐富、分布地域廣闊、種類齊全的少數(shù)國家之一，應(yīng)加強(qiáng)地質(zhì)遺跡資源的調(diào)查、登錄。結(jié)合正在進(jìn)行的全國范圍內(nèi)系統(tǒng)性的地質(zhì)遺跡調(diào)查工作,在全面調(diào)查地質(zhì)遺跡的基本狀況和評價(jià)資料的基礎(chǔ)上,摸清符合建立地質(zhì)公園條件的地質(zhì)遺跡，為制定全國地質(zhì)公園發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供完整、翔實(shí)的基礎(chǔ)資料，為有效管理國家地質(zhì)公園提供理論依據(jù)。
3.2 健全完善地質(zhì)公園管理機(jī)構(gòu)
由于各種自然資源相互依附，一般不能獨(dú)立存在的特性，造成了一個(gè)地區(qū)既是國家地質(zhì)公園，又是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園，并且分別隸屬不同主管部門。在國家地質(zhì)公園立法時(shí)應(yīng)充分考慮到這一情況，可由當(dāng)?shù)乜h級以上的政府成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)――管理委員會(huì)，代表政府實(shí)施管理。形成一套在各職能部門指導(dǎo)下，以管理委員會(huì)為主，社區(qū)居民參與的聯(lián)合管理體制，切實(shí)發(fā)揮地質(zhì)公園管理機(jī)構(gòu)對地質(zhì)遺跡的保護(hù)作用，真正實(shí)現(xiàn)“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的原則。
3.3 提高地質(zhì)公園管理水平和管理人員的整體素質(zhì)
首先，要運(yùn)用現(xiàn)代科技手段對地質(zhì)公園進(jìn)行管理。充分利用現(xiàn)代科技手段和先進(jìn)技術(shù),對地質(zhì)公園實(shí)行科學(xué)管理,把管理、保護(hù)、科研、開發(fā)、科普結(jié)合起來,做到相互協(xié)作、相互依存和相互促進(jìn)。如把地質(zhì)公園內(nèi)的地質(zhì)、地理和生物信息及時(shí)輸入微機(jī)進(jìn)行監(jiān)控，對考察、科研、教學(xué)、旅游、試驗(yàn)等各種活動(dòng)及人員流動(dòng)情況等及時(shí)統(tǒng)計(jì)、分析，進(jìn)行管理工作的研究,使保護(hù)區(qū)各項(xiàng)管理工作不斷完善。如美國在250多個(gè)國家公園中使用了3S 技術(shù)獲取公園地圖數(shù)據(jù)，取得了極為有效的管理成就。公園管理者可以把大量似乎不相關(guān)的數(shù)據(jù)綜合起來，找出其中的關(guān)系，可以很容易地發(fā)現(xiàn)資源、環(huán)境是否發(fā)生了變化以及變化的模式和趨勢。
其次，要提高國家地質(zhì)公園的管理者、導(dǎo)游員等工作人員以及當(dāng)?shù)鼐用竦恼w素質(zhì)，特別是要加強(qiáng)法律意識。因?yàn)樗麄儾粌H是地質(zhì)遺跡的保護(hù)者,也是科學(xué)普及教育的實(shí)施者,同時(shí)還是公園的經(jīng)營管理者,更是地質(zhì)公園發(fā)展的直接受益者，因而提高他們的自身素質(zhì),是更好地進(jìn)行科學(xué)普及教育、開展科學(xué)研究、保護(hù)地質(zhì)遺跡、這是提高管理水平的必要前提。
3.4 加強(qiáng)地質(zhì)公園的服務(wù)與宣傳教育功能
建設(shè)國家地質(zhì)公園的管理目標(biāo)除了努力保護(hù)地質(zhì)遺跡資源，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的多樣性外，地質(zhì)公園還具有促進(jìn)游憩和旅游形式為公眾的娛樂提供機(jī)會(huì)和促進(jìn)科學(xué)和教育活動(dòng)，從而有利于當(dāng)?shù)鼐用竦拈L遠(yuǎn)利益和推動(dòng)公眾環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的服務(wù)與宣傳教育功能。地質(zhì)公園在建設(shè)中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化服務(wù)理念，通過引進(jìn)專門的地質(zhì)人才來促進(jìn)其服務(wù)與宣傳教育工作。注重挖掘地質(zhì)遺跡的科學(xué)內(nèi)涵，讓人們了解自然的奧妙，提高公眾保護(hù)地質(zhì)遺跡的自覺性，保障地質(zhì)公園的可持續(xù)發(fā)展。
4 地質(zhì)公園法律化管理的主要內(nèi)容
4.1 以可持續(xù)發(fā)展為基本原則
世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(WCED)對可持續(xù)發(fā)展定義為“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足其需要能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。地質(zhì)公園促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的方式是保護(hù)利用地質(zhì)遺跡資源及其自然環(huán)境來實(shí)現(xiàn)開發(fā)、保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的相互協(xié)調(diào)，通過地質(zhì)公園建立與建設(shè)，在保護(hù)地質(zhì)遺跡的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行開發(fā)利用，使地質(zhì)遺跡資源成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加居民就業(yè)，提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳钏剑M(jìn)而讓當(dāng)?shù)鼐用褡杂X參與到地質(zhì)遺跡保護(hù)工作中，形成保護(hù)－開發(fā)－保護(hù)的良性循環(huán)，從而達(dá)到保護(hù)地質(zhì)遺跡和地質(zhì)生態(tài)環(huán)境的目的。因此，地質(zhì)公園是實(shí)現(xiàn)地質(zhì)遺跡資源可持續(xù)利用的有效方式，我們應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家地質(zhì)遺跡先進(jìn)的保護(hù)和開發(fā)成功經(jīng)驗(yàn)，以可持續(xù)發(fā)展作為地質(zhì)公園立法、執(zhí)法的基本指導(dǎo)準(zhǔn)則。
4.2 制定地質(zhì)公園規(guī)劃
首先，要有全國的地質(zhì)公園的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對地質(zhì)公園的管理始終要堅(jiān)持“保護(hù)第一, 規(guī)劃先行”的原則，以有效保護(hù)地質(zhì)遺跡、防止地質(zhì)遺跡破壞、流失，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)遺跡資源和自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)利用為目的，根據(jù)國情和國力，區(qū)分輕重緩急，在對地質(zhì)遺跡的調(diào)查、評價(jià)基礎(chǔ)上，合理確定地質(zhì)公園保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)。逐漸在全國范圍內(nèi)建成布局合理、類型齊全、管理科學(xué)、規(guī)范的地質(zhì)公園保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，使我國的地質(zhì)公園保護(hù)工作達(dá)到國際先進(jìn)水平。
其次，要有國家地質(zhì)公園的總體規(guī)劃，不僅要有總體布局規(guī)劃，還包括地質(zhì)遺跡科考科普規(guī)劃、地質(zhì)遺跡景觀游賞體系規(guī)劃、保護(hù)工程規(guī)劃、旅游服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以及居民社會(huì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)、土地利用調(diào)整等專項(xiàng)規(guī)劃，組織專家進(jìn)行科學(xué)評審論證后方可實(shí)施，在實(shí)際操作中應(yīng)遵循“嚴(yán)格保護(hù), 統(tǒng)一管理, 合理開發(fā), 永續(xù)利用”的方針嚴(yán)格執(zhí)行，避免重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)。
4.3 制定地質(zhì)公園的國家評審標(biāo)準(zhǔn)
目前正在實(shí)行的國家公園評審標(biāo)準(zhǔn)采用分項(xiàng)計(jì)分辦法，共分為3類12項(xiàng)48個(gè)評分因子。在實(shí)際操作中還有局限性，比如對于古生物化石類的地質(zhì)遺跡就很難評定，需要對評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。為了國家地質(zhì)公園的健康快速發(fā)展，迫切需要將國家地質(zhì)公園的評審標(biāo)準(zhǔn)以法律的形式固定下來。
4.4 建立地質(zhì)公園監(jiān)督制度
針對目前國家地質(zhì)公園申報(bào)成功后，地質(zhì)公園建設(shè)相對滯后的現(xiàn)狀，一方面要發(fā)揮地質(zhì)專家在建設(shè)和管理地質(zhì)公園方面的作用，對地質(zhì)公園建設(shè)中存在的問題給予科學(xué)指導(dǎo)，編制地質(zhì)公園規(guī)劃，完善地質(zhì)公園科學(xué)標(biāo)示系統(tǒng)以及博物館的設(shè)計(jì)，編制地質(zhì)公園導(dǎo)游冊，培訓(xùn)導(dǎo)游人員等。另一方面要建立地質(zhì)公園建設(shè)管理的監(jiān)督制度，參照世界地質(zhì)公園評估辦法，對于建設(shè)和管理存在嚴(yán)重問題的國家地質(zhì)公園，給予黃牌警告，并要求限期整改，對于整改不力的取消了國家地質(zhì)公園的資格，以保證地質(zhì)公園建設(shè)和管理的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。同時(shí)，對破壞地質(zhì)遺跡和違反地質(zhì)公園管理的違法犯罪行為進(jìn)行立法界定，并制定相應(yīng)的法律制裁措施。
我國地域遼闊，地質(zhì)地理?xiàng)l件復(fù)雜，是世界上地質(zhì)遺跡比較豐富，分部地域廣闊，種類齊全的少數(shù)國家之一。建立地質(zhì)公園是保護(hù)利用地質(zhì)遺跡資源的有效方式，地質(zhì)公園的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。地質(zhì)公園逐步納入規(guī)范化、制度化、法律化的軌道，對于有效保護(hù)和合理利用地質(zhì)遺跡資源能起到重要的推動(dòng)作用。
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