劉洪濱*1常玉琴2
1 中國海洋大學(xué)青島266003；2 山東海洋經(jīng)濟(jì)研究中心青島266071
摘要：國家海濱公園作為海洋保護(hù)區(qū)的一類，以海洋生物多樣性及海洋景觀保護(hù)為主，兼顧海濱休憩娛樂的發(fā)展模式得到了普遍的認(rèn)可，成為沿海各國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的主要選擇方式之一。文章綜述了國家海濱公園定義、發(fā)展簡史、世界各地國家海濱公園的發(fā)展模式；闡述了建設(shè)中國的國家海濱公園的意義，認(rèn)為建設(shè)中國的國家海濱公園體系勢在必行。
關(guān)鍵詞：國家、海洋保護(hù)區(qū)、海濱公園
隨著各國海洋開發(fā)力度的加大，海洋環(huán)境保護(hù)和海岸帶綜合管理的理念得到普及，成為沿海各國關(guān)注的焦點(diǎn)。1992年，委內(nèi)瑞拉加拉加斯第四界世界國家公園大會(huì)提出了《加拉加斯行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出了建立沿海和海上保護(hù)區(qū)的計(jì)劃，把海洋環(huán)境的保護(hù)提到了前所未有的高度。
1 國家公園發(fā)展簡史
十九世紀(jì)，隨著西方國家工業(yè)化的進(jìn)程，大批的土地和自然資源被用于工業(yè)發(fā)展，自然環(huán)境面臨著前所未有的威脅，保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境受到有識(shí)之士的關(guān)注。1832年，美國藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）鑒于美國在西部大開發(fā)過程中對(duì)于美麗的原始森林等自然景觀的破壞和對(duì)野生動(dòng)物的無限制獵殺，提出了“通過政府采取強(qiáng)有力的措施，在一個(gè)宏大的公園——國家公園內(nèi)，使人類和動(dòng)物在一個(gè)美麗的、自然清新的環(huán)境中和諧共處”的觀點(diǎn)，對(duì)美國國家公園的建立起到了直接的推動(dòng)作用。通過建立國家公園，依靠政策，采取措施保護(hù)和管理自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人類與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)逐漸被人們接受。
1872年，美國國會(huì)批準(zhǔn)建立了世界上第一個(gè)國家公園---黃石國家公園，并公布了《黃石公園法案》，以法律的形式保證了國家公園用于自然資源保護(hù)和公眾游憩休閑的目的。隨后的50年內(nèi)，國家公園的理念得到了廣泛傳播。英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及歐洲的國家相繼建立了自己的國家公園，到二十世紀(jì)末，世界上已建成國家公園2000多個(gè)，總面積達(dá)到近400萬平方公里。
隨著各種國家公園和保護(hù)區(qū)的建立，公園的管理矛盾日見突出，保護(hù)與利用的沖突時(shí)有發(fā)生，特別是公園內(nèi)旅游熱的興起導(dǎo)致的管理體制矛盾激化。如美國，各種國家公園和保護(hù)區(qū)歸屬不同的機(jī)構(gòu)和部門管理，相互間利益沖突、協(xié)調(diào)管理難度加大，對(duì)國家公園的管理產(chǎn)生了消極的影響。為了加強(qiáng)對(duì)國家公園的管理，美國于1916年成立了國家公園服務(wù)局，負(fù)責(zé)國家公園的資源保護(hù)和游憩娛樂開發(fā)活動(dòng)，標(biāo)志著國家公園的管理步入了正軌。
國家海濱公園是國家公園的類型之一，但其出現(xiàn)的時(shí)間較晚。直到1937年，美國才在東海岸設(shè)立了第一個(gè)以保護(hù)原始海岸景觀的國家海濱公園——哈特拉岬國家海岸公園，用于保護(hù)原始的海岸風(fēng)光和自然資源。此后，加拿大、英國等沿海國家也相繼建立了不同類型的國家海濱公園用于海岸帶及海域自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，如英國的佩布魯克（Pembrokeshire Coast）國家公園和斯諾頓（Snowdonia）國家公園；加拿大的布魯斯半島（Fathom Five）國家海洋公園和圣勞倫斯灣（Saguenay-St.Lawrence）國家海洋公園等。建立國家海濱公園，保護(hù)其特有的自然景觀和歷史、文化資源，提供大眾公共娛樂和游憩場所，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到資源代際共享是國家海濱公園建立的最終目的。
2 國家海濱公園定義
根據(jù)1969年國際保護(hù)自然及自然資源聯(lián)盟（IUCN）的定義：“一個(gè)國家公園，就是具有一定面積的具有以下特點(diǎn)的區(qū)域
?。?）它有一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受到人類占據(jù)或開發(fā)的影響，這里的物種具有科學(xué)的、教育的或游憩的特定作用，或者存在高度美學(xué)價(jià)值的景觀；
?。?）國家采取一定措施，在整個(gè)范圍內(nèi)阻止或禁止人類的占有及開發(fā)活動(dòng)，切實(shí)尊重該區(qū)域的自然生態(tài)、地貌及具有美學(xué)價(jià)值的對(duì)象，以此證明國家公園的設(shè)立；
?。?）該區(qū)域的旅游觀光活動(dòng)必須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)?！?/p>
1982年在印度尼西亞召開的第三屆國家公園世界大會(huì)發(fā)表的《巴厘宣言》指出：“通過建立國家公園，提供娛樂和旅游的場所，對(duì)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，許多人從原始地域和圣地汲取風(fēng)景的、情感的和宗教的享受。通過保護(hù)這些地域，滿足人們精神和文化的需要，在過去和未來之間建立一條重要的紐帶，實(shí)現(xiàn)人類和自然的統(tǒng)一?！?/p>
根據(jù)各種類型保護(hù)區(qū)的性質(zhì)差異和管理目的不同，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將世界各地種類繁多的保護(hù)區(qū)歸納為6大類，即：I、嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)(Ia)和嚴(yán)格的荒野地保護(hù)區(qū)(Ib)；II、國家公園；III、自然紀(jì)念地；IV、棲息地及物種管理區(qū)；V、陸地及海洋景觀保護(hù)區(qū)；VI、資源管理保護(hù)區(qū)。
從保護(hù)區(qū)的分類不難看到：不同的保護(hù)區(qū)類型有不同的管理目標(biāo)，有的以自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為主，如Ia/Ib/IV/VI類保護(hù)區(qū)；有的則結(jié)合公眾游憩娛樂來進(jìn)行保護(hù)，如II/III/V類保護(hù)區(qū)（見表1）。
依據(jù)地理位置的差異，保護(hù)區(qū)可分為陸地保護(hù)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)，其中海洋保護(hù)區(qū)又包括多種不同的類型，在不同的國家和地區(qū)也有不同的名稱。多數(shù)海洋保護(hù)區(qū)以海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物多樣性保護(hù)為主，不適宜開展大規(guī)模的公眾游憩娛樂活動(dòng)；但也有部分海洋保護(hù)區(qū)在完善生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理的前提下，面向公眾開展相當(dāng)規(guī)模的游憩娛樂活動(dòng)，這類海洋保護(hù)區(qū)構(gòu)成國家海濱公園的主體，如美國的國家海岸公園，加拿大、澳大利亞的國家海洋公園等（見表2）。
歸納不同國家和地區(qū)的概念和理念，國家海濱公園可定義為：具有一個(gè)或多個(gè)保持自然狀態(tài)或適度開發(fā)的，有代表性的生態(tài)、文化及地質(zhì)地貌景觀價(jià)值的海岸帶地理區(qū)域，具有科學(xué)研究、教育及游憩功能，是國家政府以保護(hù)為目的，避免人類過度開發(fā)活動(dòng)影響而設(shè)立的，用于大眾游憩娛樂的海洋保護(hù)區(qū)。國家海濱公園設(shè)立的主要目標(biāo)在于保護(hù)特定海岸帶或海域的自然生態(tài)環(huán)境，保護(hù)其自然及人類歷史文化遺產(chǎn)，把人類活動(dòng)的影響降低到最低點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)自然及文化歷史遺產(chǎn)的代際共享。
另外，從世界各地國家海濱公園的發(fā)展模式來看，也存在非常大的差異。在一些人口眾多，地理空間較為狹窄、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史悠久的國家，如英國，其海岸帶區(qū)域原始的，未經(jīng)人類開發(fā)活動(dòng)涉足的區(qū)域已不復(fù)存在，國家海濱公園的發(fā)展主要以恢復(fù)和保護(hù)已經(jīng)開發(fā)的、未受到破壞或輕度破壞的自然景觀或文化歷史景觀為主，如佩布魯克（Pembrokeshire Coast）國家公園，除了少量的原始自然景觀外，主要以保護(hù)完好的農(nóng)牧業(yè)用地和少量城鎮(zhèn)和工業(yè)用地組成。
在一些人口密度較小的國家，如美國，其海岸帶尚存在大量保存完好的或受人類活動(dòng)影響較小的原始自然海岸，大量的原始沙壩、瀉湖和濕地沼澤、沿海森林是美國國家海濱公園的主體，如鱈魚岬（Cape code）國家海岸公園；也有以保護(hù)濱海山地及森林自然景觀為主的國家公園，如阿卡迪亞（Acadia）國家公園等。
在加拿大，國家海濱公園的設(shè)立主要考慮海域環(huán)境，即以保護(hù)獨(dú)特的海域水生生態(tài)環(huán)境為主，如布魯斯半島（Fathom Five）國家海洋公園。
盡管各國國家海濱公園的設(shè)立存在較大的差異，但公園的功能基本類似：
?。?）提供一種保護(hù)環(huán)境，以保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境及文化歷史遺產(chǎn)，為子孫后代提供一個(gè)公平的享受人類自然及文化遺產(chǎn)的機(jī)會(huì)。
?。?）提供一個(gè)供國民游憩娛樂的場所。
通過對(duì)海岸帶特定區(qū)域具有科學(xué)和觀賞價(jià)值的自然景觀和歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，為國民提供一個(gè)回歸自然，欣賞自然美景，陶冶情操的戶外游憩場所，并同時(shí)增加地方居民收入，繁榮地方經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步推動(dòng)公園生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。
?。?）促進(jìn)學(xué)術(shù)研究及國民環(huán)境教育
由于國家海濱公園具有較多的未經(jīng)人類開發(fā)活動(dòng)改變或干擾的地質(zhì)、地貌、氣候、土壤、水域及動(dòng)植物生態(tài)資源，是研究不同生態(tài)系統(tǒng)和文化歷史遺產(chǎn)的最佳研究對(duì)象，具有很高的學(xué)術(shù)研究和國民教育價(jià)值。
3 國家海濱公園發(fā)展現(xiàn)狀與展望
國家海濱公園的發(fā)展在世界各地差距較大。以美國、英國、加拿大、澳大利亞為代表的西方沿海發(fā)達(dá)國家海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)海洋保護(hù)的力度遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，其國家海濱公園的建設(shè)歷史悠久，發(fā)展較為完善。美國現(xiàn)有以海岸帶海洋生物典型棲息地和海岸景觀保護(hù)為主的國家海岸公園10處，另外還有以海濱山地森林生態(tài)景觀為主的海濱國家公園多處；英國除了一個(gè)以海岸帶景觀保護(hù)為主的海岸國家公園外，在另外的10個(gè)國家公園中，有5個(gè)為臨海的國家公園；加拿大已設(shè)立的39處國家公園和國家公園保留地中，有十余個(gè)是臨海的國家公園和保留地，其中有2個(gè)為國家海洋公園，還有2個(gè)正在籌建中；澳大利亞的近400個(gè)國家公園中，有數(shù)十個(gè)包含海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)內(nèi)容的海濱國家公園，另外還有17個(gè)海洋公園，是世界上國家海濱公園最多的國家。
1992年在委內(nèi)瑞拉加拉加斯舉辦的第四屆國家公園世界大會(huì)提出了《加拉加斯行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出發(fā)起旨在建立沿海和海上保護(hù)區(qū)的計(jì)劃，把海洋自然環(huán)境的保護(hù)提到了前所未有的高度。隨著各國海洋開發(fā)力度的加大，海洋環(huán)境保護(hù)和海岸帶開發(fā)的綜合管理日漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
近十年來，東南亞國家，如印度尼西亞、馬來西亞、泰國等也相繼建立了一大批國家海洋（海濱）公園，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)睾Ｑ缶坝^和自然資源的保護(hù)，推動(dòng)了東南亞地區(qū)生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。如在現(xiàn)有的國家公園中（日本28個(gè)、印度尼西亞29個(gè)、馬來西亞13個(gè)、韓國20個(gè)、印度66個(gè)、泰國75個(gè)），有相當(dāng)數(shù)量屬于臨海的國家公園或?qū)ｉT的國家海洋公園，即國家海濱公園。
可見，國家海濱公園作為一種協(xié)調(diào)保護(hù)和開發(fā)海岸帶自然資源的理念，已得到包括發(fā)展中國家在內(nèi)的世界各國的廣泛認(rèn)可，正在世界范圍內(nèi)得到推廣和發(fā)展。
4 建設(shè)中國的國家海濱公園體系
中國尚未建立完善的國家公園體系，僅建立了國家地質(zhì)公園、國家森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和各種類型的自然保護(hù)區(qū)體系。從嚴(yán)格意義上講，中國大部分自然保護(hù)區(qū)以自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)為主，其自然資源保護(hù)和科研教育功能得到了一定的發(fā)揮，但提供公眾娛樂的功能有限。
中國的保護(hù)區(qū)建設(shè)起步較晚，盡管中國早在1956年就建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山國家自然保護(hù)區(qū)，但大規(guī)模保護(hù)區(qū)建設(shè)起步于二十世紀(jì)80年代。隨著1984年《中華人民共和國森林法》、1985年《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》和1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的正式頒布實(shí)施，中國保護(hù)區(qū)建設(shè)開始步入正軌。特別是1994年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》和《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》后，極大地推動(dòng)了中國各類保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。
到2003年，中國已建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)1757處，總面積133萬平方公里，占國土陸地總面積的13.9%，超過世界10%的平均水平。其中，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)197處，另建立國家森林公園439處，國家地質(zhì)公園44處，批準(zhǔn)了151個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，已初步形成類型多樣、功能較全的國家保護(hù)區(qū)體系。
近20年來，中國在陸地保護(hù)區(qū)方面取得了巨大進(jìn)步，但在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方面，還有一定差距。中國地跨溫帶、亞熱帶、熱帶三大氣候帶，多樣化的氣候和自然地理?xiàng)l件形成了具有獨(dú)特海洋景觀和生態(tài)結(jié)構(gòu)的、多種有代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，具有很高的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境價(jià)值。隨著1982年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》正式頒布實(shí)施，中國海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)開始起步。從1980年在遼寧蛇島建立第一個(gè)國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)起，到2002年全國已建立國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)21處，地方海洋自然保護(hù)區(qū)50處，另有13個(gè)臨海的或以海洋景觀為主的國家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)；并于1995年頒布了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，規(guī)范了海洋自然保護(hù)區(qū)的管理。
由于沿海各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)面臨著巨大的困難。到目前為止，已建立的21處國家海洋自然保護(hù)區(qū)總面積只有約1萬平方公里，加上地方海洋自然保護(hù)區(qū)，總面積也只有23800多平方公里，不足海洋國土面積的1%，遠(yuǎn)不能滿足中國萬里海疆生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需要；另外沿海的13處國家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)主要以旅游開發(fā)為主，尚不能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)。
中國的自然保護(hù)區(qū)主要以保護(hù)陸地自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡為主，海洋類型自然保護(hù)區(qū)主要以保護(hù)特有的海洋自然生態(tài)系統(tǒng)為主，公眾娛樂功能還沒有得到充分體現(xiàn)，同時(shí)沿海自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)尚未得到有效保護(hù)。如何結(jié)合自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)來發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓娪雾顒?dòng)，推動(dòng)地方旅游事業(yè)的發(fā)展是國家海濱公園的最終目標(biāo)，也是國家海濱公園發(fā)展有別于海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的基本點(diǎn)。
我國盡管尚未建立國家公園，但其理念已逐漸被政府部門和學(xué)術(shù)界接受，林業(yè)部曾專門組團(tuán)到歐美等國家考察國家海濱發(fā)展，并率先開展了“國家森林公園”的建設(shè)；國土資源部也借鑒國家公園的模式，建立了“國家地質(zhì)公園”體系。
近年我國沿海一些地區(qū)在這方面進(jìn)行了有益的探索。如溫州設(shè)立了“國家海濱濕地公園”；福建漳浦設(shè)立了保護(hù)海濱和海島地質(zhì)地貌景觀的“國家地質(zhì)公園”。由此可見，作為保護(hù)海岸帶生態(tài)環(huán)境和自然資源的一種有效手段，國家海濱公園建設(shè)勢在必行。
從科學(xué)的角度來說，自然保護(hù)區(qū)的功能是以保護(hù)為目的，不提倡旅游發(fā)展，包括生態(tài)旅游。而國家公園在不影響自然保護(hù)的前提下，允許開展適度的生態(tài)觀光、旅游渡假。有鑒如此，我國應(yīng)當(dāng)在不同緯度地區(qū)，選擇適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，建立一批國家海濱公園。這些海濱公園既可新開辟，也可從國家和地方自然保護(hù)區(qū)中篩選。具備旅游開發(fā)條件的，經(jīng)過專題研究、專家論證可以改為國家海濱公園。這樣也與國際在名稱、內(nèi)容實(shí)質(zhì)上更接軌。
4.1建立國家海濱公園優(yōu)點(diǎn)：
?。?）便于國際合作、交流。國家海濱公園的建立，要依據(jù)國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就自然與國際接了軌，便于開展多層面交流。
?。?）有利于促進(jìn)生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。使國家公園的環(huán)境效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)結(jié)合在一起。給人們提供一個(gè)回歸自然、享受自然、親近自然的去處。
?。?）提供一個(gè)科學(xué)普及、教育基地。國家公園為青少年學(xué)生進(jìn)行科學(xué)知識(shí)學(xué)習(xí)、實(shí)踐提供了良好自然環(huán)境，是天然實(shí)驗(yàn)室，是重要海洋、生物、地理、地質(zhì)及其他學(xué)科的科學(xué)普及基地。對(duì)提高全民族整體科學(xué)素質(zhì)有重要意義。
?。?）是良好的愛國主義教育基地。海岸、海島、海洋在歷史上是古戰(zhàn)場，是抵御外來侵略者的堡壘，具有強(qiáng)大的愛國主義教育功能，我們應(yīng)很好地利用這塊基地，進(jìn)行愛國主義教育。
4.2 建立國家海濱公園應(yīng)注意事項(xiàng)：
?。?）統(tǒng)籌安排，優(yōu)先發(fā)展。
隨著海岸帶和海洋的迅速開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境急劇惡化，治理的壓力越來越大。針對(duì)這種情況我們應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)選擇一批條件較好的地區(qū)，包括各類海洋保護(hù)區(qū)，進(jìn)行研究、評(píng)估，而后擇優(yōu)提出名單，上報(bào)國家海洋行政主管部門批準(zhǔn)，建立國家海濱公園。
（2）合理規(guī)劃、加強(qiáng)管理。
國家海濱公園的建立管理是依據(jù)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)之上的。因此做好國家海濱公園的總體規(guī)劃十分重要，要組織以相應(yīng)學(xué)科為主，多學(xué)科專家隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)查、研究，制定出科學(xué)、合理的規(guī)劃，用以指導(dǎo)國家海濱公園的建設(shè)、發(fā)展、管理。
同時(shí)，國家海濱公園的管理也要借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，采取以專家為主的管理模式，以便實(shí)施國家海濱公園科學(xué)、高效的管理。
?。?）以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，適度發(fā)展旅游業(yè)。
國家海濱公園的宗旨是以自然保護(hù)為主，同時(shí)在不影響生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況下，允許適度發(fā)展旅游，但不等于像旅游區(qū)一樣，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)效益為中心，進(jìn)行超負(fù)荷甚至是破壞性開發(fā)。這方面教訓(xùn)、實(shí)例很多，我們要吸取教訓(xùn)，正確處理好、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
國家公園，特別是國家海濱公園的建立在我國是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)。希望能夠引起廣大海洋工作者和全體民眾關(guān)注。在海洋行政主管部門正確、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下，健康地發(fā)展，為我國的海洋事業(yè)做出貢獻(xiàn)。
參 考 文 獻(xiàn)
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*作者簡介：劉洪濱，中國海洋大學(xué)發(fā)展研究院教授，中國海洋發(fā)展研究中心研究員，主要從事海洋經(jīng)濟(jì)、自然保護(hù)研究
